孙明春：政府在ESG投资中的角色

作者：孙明春

今年8月，美国佛罗里达州政府宣布，禁止那些受托管理该州政府基金的资产管理机构在投资决策时考虑ESG因素；得克萨斯州政府则发布了一个包含10家金融机构和348只共同基金与ETF的“抵制能源企业的金融公司名单”，要求该州的公共养老金基金停止投资该名单中的金融公司，而这些公司恰恰是因ESG因素才“抵制”那些传统化石能源企业的。

这些举措令许多投资者感到意外。在他们心目中，政府应该是支持和推动ESG投资的，怎么会推出反对ESG投资的政策呢？要理解这两个州政府的行为，需要了解ESG投资的来龙去脉及背后的法权逻辑。

ESG的概念最早是在联合国全球契约组织2004年发布的一份报告中提出的。2006年，联合国邀请全球100家大型机构投资者共同成立了“负责任投资原则组织”（UN-PRI），成为推动全球ESG投资的领军机构。这些投资者决定利用手中的资本来影响投资标的（主要是企业）的行为，激励企业尽可能改善自身在环境、社会责任及公司治理方面的表现。他们在传统的财务分析之外，增加了投资标的的ESG表现，作为投资决策的重要参考指标。如果企业的ESG表现欠佳，这些投资者会拒绝投资、减少投资、退出投资，或通过积极股东所有权策略（Active Ownership）要求被投企业改善ESG实践。

可见，ESG投资并非由政府发起，而是由私营机构（少数机构投资者）自愿发起和推动的。这些机构又可细分为资产所有者（asset owner）和资产管理机构（asset manager）。资产所有者包括主权财富基金、养老金基金、大学基金会、家族办公室、保险公司等，它们拥有大量资本需要投资；资产管理机构则包括共同基金、对冲基金、PE/VC、投资银行等，它们拥有专业的投资团队，可以提供投资管理服务。资产所有者往往会将一部分乃至所有资产委托给资产管理机构管理。作为资本的拥有者和最终受益人，资产所有者在将资本委托给资产管理机构时，有权按照自身理念和需求提出相应的诉求。

虽然越来越多的资产所有者认同ESG理念并参与到ESG投资中，但并非所有机构都持相同观点。如果不认同ESG理念或者更关注财务回报，资产所有者有权要求资产受托机构（即资产管理机构）不予考虑或限制考虑ESG因素。

从这个意义上讲，佛罗里达州和得克萨斯州政府的行为完全合乎其法律权利及义务。作为本州纳税人及退休人员的代表，州政府有义务保护该州政府基金（包括养老金基金）受益人的财务利益；作为资产委托方，他们有权要求资产受托机构在投资决策中考虑或禁止考虑ESG因素（或其他因素）；如果后者不能满足其诉求，他们当然可以终止与资产受托机构的委托关系。

需要强调的是，政府及相关监管机构虽然是ESG投资生态体系的重要组成部分，但不是ESG投资的发起者和监督者；它们没有权力强制或禁止私营机构参与ESG投资，而只对自己掌控的资本拥有上述权力。作为ESG投资的助推者，政府只是协助建设和维护ESG投资生态体系中的基础设施，例如对企业提出ESG信息披露要求、制定ESG相关的标准与规则等。虽然政府有可能强制企业在某些领域（如环境保护、员工安全与福利、消费者权益保护等）达到最低监管标准，但这些要求只是与ESG投资的理念与内涵相重合而已。与政府法规相比，ESG的理念与标准对企业行为有更高的要求，因此更多依赖企业与投资者自律与自愿的行为，政府并没有权力强制企业及投资者进行全方位的ESG实践与投资。

毋庸讳言，作为美国最大的油气、电力等能源生产基地，佛罗里达和得克萨斯州政府的行为在很大程度上是为了保护当地企业和纳税人的利益，减轻ESG投资对当地经济造成的负面影响。这也进一步印证，即便在政府这个层面，对ESG理念的价值判断和利益取向依然存在很大争议；单纯“用脚投票”的ESG投资方法的确有其不足之处。对此，笔者在之前的文章中已做过论述，有兴趣的读者可参阅《ESG投资的局限与挑战》《ESG风险与转型金融》等。

（作者系海通国际首席经济学家）